李宇嘉（广东省住房政策研究中心首席研究员）
近日，为深入贯彻中央城市工作会议精神，落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》（简称《意见》），住房城乡建设部组织编制并印发了《城市更新规划编制导则》。
此前，中央时隔十年再次召开城市工作会议。这次会议召开有两个重要背景，一是我国城镇化从快速增长期转向稳定发展期。我国城镇化率年均增长从2011~2020年的1.4个百分点降至近年来的0.8个百分点，增速出现放缓。未来10年，预计城镇化率增速会降至0.5个百分点左右；二是城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，以房地产和土地财政为特征的城市外延式扩展式微。“两个转向”的形势判断，对城市工作转向提出了新要求。
为此，会议提出了“五个转变”的重要原则，即转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。某种程度上讲，房地产快速发展是增量时代的必然产物，当城市架构的四梁八柱搭建好以后，城市工作转型到在“现状图”上更新时，房地产也要告别为城市融资和“单边发展”的增量模式。
基于此，此次会议在部署城市工作7方面重点任务时提出，加快构建房地产发展新模式，稳步推进城中村和危旧房改造。关于房地产新模式，这几年国家及行业管理部门一直在探索实施，部分成果落地效果也很好。比如，租购并举的住房供应模式，在热点一二线城市成效显著。在一二线热点城市，规模化住房租赁（含长租公寓、保租房）占市场份额的10%~15%，并还在进一步提升；行业融资方面，以白名单为载体的项目法人实体地位和资金封闭运转已形成。
同时，在现房销售制度、预售监管模式，配租加配售的保障性住房制度等方面，相关的新模式也日渐成熟，其他领域的探索在渐次落地的过程中。就房地产新模式而言，此次会议强调稳步推进城中村和危旧房改造。之所以更加聚焦，主要是从存量提质增效（而非增量大拆大建），从关注人的发展导向（而非见物不见人），从“治理为重”（非“建设为重”），从产城人统筹协调（而非房地产单边突进）等角度，来全面看待和部署新时期的旧改工作。
此次会议明确提出以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升。5月15日发布的《意见》，对新时期的城市更新做了全新部署。在城中村改造方面，提出加快实施群众改造意愿强烈、城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的城中村改造项目。这意味着，只有存在明显的安全和消防隐患，公共配套短板缺失严重的城中村，才会纳入到拆除式改造范畴，而这只是先决条件。
同时，还要具备改造方案成熟、资金能够平衡两个硬性要求。前者意味着，包括安置房同步规划、建设和交付，保障性住房和城中村改造相结合（比如广州、深圳要求拆除式的城中村改造，要配建5%~10%的保障性住房），按照文明城市配套市政和公服等公共设施等等，这些规划指标都要落地，以满足高质量推进城中村改造的要求；后者则意味着，改造后收储的地块能顺利出让并覆盖改造投入。从实操来看，符合上述条件的城中村改造较少。
这也揭示了，必然要告别大拆大建的城中村改造旧模式，转向整治提升为主的存量利用和提质阶段，即以安全为底线，以文明城市为参照，以改善居住环境和生态为主要改造内容，以着力建设舒适便利的宜居城市为主要目标，物的改造与社会治理（城市公共治理覆盖到城中村）统筹协调，将是新时期城中村改造的核心架构。这不仅是“五个转变”重要原则的彰显，也回答了城市发展为了谁、依靠谁以及建设什么样的城市、怎样建设城市等重大理论和实践问题。
也就是，通过完善城中村内部居住环境、生态环境，推动城中村公共服务、社会治理与城市均等化，使已进入城市的2.6亿外来人口、新市民，不仅能获得区位优、成本低（生活成本和租住成本）、配套好的居住场所，还能通过城市治理覆盖到城中村，而融入到城市，成为真正的市民。这也是打造城市新增长动力的重要切入点和组成。
在危旧房改造方面，《意见》提出，加快拆除改造D级危险住房，通过加固、改建、重建等多种方式，积极稳妥实施国有土地上C级危险住房和国有企事业单位非成套住房改造。城镇化高峰过去以后，尽管新增住房建设减少，但建成的房屋逐步步入中年、中老年阶段，部分房屋出现安全隐患，包括老旧小区改造、危旧房改造在内，存量提质不仅提高供给效率，还能激发业主二次装修的需求。
此次会议上，7大任务中排在第二位的是，着力建设富有活力的创新城市，其中就包括“依靠改革开放增强城市动能，高质量开展城市更新，充分发挥城市在国内国际双循环中的枢纽作用”。新一轮城中村改造中，若公共服务能均等化，新市民能融入城市，房地产作为支柱产业，作为大宗消费品的特性就会彰显出来。甚至，汽车、住房（长租和“由租转买”）等大宗消费需求也会释放出来。
基于以上分析，如果住区的软硬件都能够补上，城中村改造实现新市民“安居乐业”，相当于修复了房子的居住属性、需求基础，也夯实了楼市回稳的基础。住建部发布的《城市更新规划编制导则》，对城市更新项目推进，明确了从规划到策划，再到方案的清晰的技术路线。考虑到财政和金融专项扶持开始启动，更新作为城市增长新动力的效果也将开始全面显现。
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